付娟 夏肖影 | 新发展格局中的中西部高等教育振兴——基于“省部共建”到“部省合建”政策成效分析
收稿日期：2022-01-06
网络首发：2022-04-11
付娟 夏肖影
石河子大学师范学院
新发展格局中的中西部高等教育振兴——基于“省部共建”到“部省合建”政策成效分析
基金项目：教育部发展规划司部省合建工作专项研究项目“从省部共建到部省合建的政策演变研究”；石河子大学创新发展专项项目“从‘省部共建’到‘部省合建’政策演变研究”（CXFZSK202006） 夏肖影，女，山东聊城人，石河子大学师范学院硕士研究生，主要从事高等教育学研究。 |
一、问题提出
长期以来，受地理、历史、经济、社会等多重因素影响，我国区域间高等教育发展失衡，中西部高校始终处于竞争劣势，严重制约了我国高等教育的整体发展水平。当前，我国高等教育已进入普及化阶段，由高速发展转向高质量发展，进入了新的改革发展阶段。我国正面临加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，但我国高等教育发展在区域方面依旧存在不平衡不充分的矛盾，且成为制约高等教育高质量发展的最大瓶颈。《中国教育现代化2035》提出振兴中西部地区高等教育，如何在新发展格局中破解中西部高等教育发展困局，振兴中西部地区高等教育是一个重大的现实问题。
为调整和优化高等教育布局，促进高等教育公平，教育部自2004年起相继启动了“省部共建”“中西部高校综合实力提升工程”“部省合建”等一系列支持中西部高水平大学建设的重大政策。2004年至今，中西部高水平大学在这一政策的支持下，取得了怎样的建设成效，政策实施过程中还面临哪些亟待解决的问题，需要我们给予关注和研究。
已有文献对“省部共建”“中西部高校综合实力提升工程”“部省合建”政策成效进行了研究，关于“省部共建”政策成效的研究发现，省部共建地方高校在资源投入、学科建设、人才队伍建设、服务地方经济等方面都得到了大幅度的提升，基本实现了缩小地区间差距、促进区域间高等教育协调发展的目标，对优化高等教育布局、扩大优质教育资源覆盖面、提升地方高校办学水平、满足人民群众上好大学的愿望发挥了不可替代的作用。“中西部高校综合实力提升工程” 对14所入选高校产生了积极影响，确定了区域特色高水平研究型大学的办学定位，在高水平师资队伍建设、特色学科和科研平台建设方面力度加大，提升了服务区域经济社会发展能力。“部省合建”政策成效初显，“部省合建”高校头雁作用正在凸显，积极发挥大学职能，服务区域经济社会发展。但是，已有研究尚缺乏从“省部共建”到“部省合建”政策变迁视角出发，研究分析政策成效。鉴于此，本文基于实证数据、调研资料，从“省部共建”到“部省合建”政策变迁视角出发，分析政策成效和问题，并提出政策建议。
二、从“省部共建”到“部省合建”政策的演进历程
纵观高校“省部共建”到“部省合建”政策近二十年变迁历程，历经“省部共建”政策（2004—2011年）、“中西部高校综合实力提升工程”（2012—2017年）、“部省合建”政策（2018—2020年）三个阶段，基于历史变迁视角和关键性政策文本分析，以政策背景、政策目标、政策工具为分析框架，厘清“省部共建”政策到“部省合建”政策的演进过程。其中，对于政策工具的分析，本文借鉴了麦克唐奈和埃尔莫尔、施奈德和英格拉姆关于政策工具的分类理论，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具。权威工具是支配个人或机构行为的规则；激励工具是通过切实的回报（正向/负向）诱导人们遵从或鼓励人们使用的，其中协议也是激励工具的一种类型；能力建设工具是对材料、智力和人力资源上的长期建设；系统变革工具是指在个体和机构当中转换权力, 以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质。
（一）“省部共建”政策阶段（2004—2011年）
20世纪90年代，以“共建、调整、合作、合并”为主要内容的高等教育体制改革后，逐步形成了中央和地方两级管理，国家政策指导下省级政府统筹为主的新体制，很大程度上调动了地方政府举办高等教育的积极性。
高等教育迅速发展的同时，区域间高等教育的发展差距再次拉大，无论数量还是质量上均呈现出鲜明的“东强西弱”的二元分布格局，西部地区人力资源开发滞后与高层次人才不足严重制约着西部大开发重大工程的实施。面对这一现实问题，2004年2月，教育部下发《2003—2007年教育振兴行动计划》，指出：“继续支持西部每个省、自治区、直辖市重点办好一所较高水平大学”。“省部共建”政策之窗开启。随后，教育部与河南省政府签订共建郑州大学的协议，标志着“省部共建”政策正式实施。
这一阶段的政策目标在于协调优质高等教育资源布局，提高我国高等教育的整体水平。2004年，教育部决定按照“一省一校”的原则与没有教育部直属高校的 13个中西部省区和新疆生产建设兵团各共建一所综合性地方高水平大学。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“实施中西部高等教育振兴计划”后，教育部将共建范围延展至所有中西部省份。截至2018年6月，全国共有80所省部共建地方高校，其中中西部省份高校有48所，占全国的60%。
这一阶段，国家主要以激励工具、能力建设工具为主，同时涉及权威工具。“省部共建”政策实施中，教育部与省级地方政府以签订共建协议的形式，明确规定主体责任，教育部或其他部委给予共建高校政策上的指导、扶持，省级地方政府给予人、财、物等资源上的投入，统筹利用教育部与地方省政府两方面资源，优化高等教育资源配置，逐步缩小区域间发展差距。
（二）“中西部高校综合实力提升工程”政策阶段（2012—2017年）
2012年后，“省部共建”政策方兴未艾，共建高校数量急剧增长使一些问题逐渐暴露，如共建高校规模偏大，资源匹配不足，部分高校片面追求“戴帽子”，内生性发展动力匮乏，共建边界模糊，主体责任落实不清等。中西部高等教育短板突出，直接表现为国家高水平大学和重点学科相对偏少，学科专业设置和师资队伍结构不尽合理，服务区域经济社会发展能力不强，教育观念相对落后，教育体制机制改革亟待深化的问题。通过全面审视“省部共建”中存在的问题，2012年9月，教育部、财政部联合召开“支持中西部高校提升综合实力”会议，启动了“中西部高校综合实力提升工程”。
这一阶段，政策目标聚焦于提升14所入选高校（简称Z14高校）的综合实力，建设一批具有示范、引领作用的有特色、高水平的地方大学。2013年，《关于中西部高校提升综合实力工作的实施意见》（以下简称《意见》）中提出：“到2015年，入选高校的办学条件明显改善，人才培养质量显著提高，学科专业特色更加鲜明、优势更加突出，科学研究水平和成果转化能力大幅提升，社会服务能力显著增强，文化传承创新全面推进，体制机制改革取得重大进展，综合实力明显提升，对区域内高等教育事业发展的示范、引领作用更加凸显。”
为实现上述目标，这一阶段综合使用了激励工具、能力建设工具及系统变革工具。这一阶段，激励工具及能力建设工具较之以往更加全面、具体。例如《意见》中中央对于入选高校的支持内容细化到了人才队伍建设、招生政策、科研管理、学位管理、对外交流及经费支持等各个方面，同时专项经费开始综合考虑各入选高校的实际情况进行有针对性地分配。此外，采取系统变革工具，例如在“自主招生”、“学位授受点审核”等方面突破原有的体制机制。
（三）“部省合建”政策阶段（2018—2020年）
尽管“中西部高校综合实力提升工程”实施后，Z14高校的办学实力得到提升，但是优质高等教育资源不均衡不充分的问题仍然突出，直接表现为中西部大部分省份教育部直属高校为零。在多方行动主体的共同努力下，2018年2月，教育部召开支持和提升中西部高等教育发展座谈会，全面部署了“部省合建”工作。教育部给予Z14高校一种准部属高校身份，省、自治区和兵团对高校现有的支持力度不减，隶属管理不变。
这一阶段的政策目标就是在没有教育部直属高校的省份，建设中央部属高校、地方省属高校之外的第三种类型—— “部省合建”高校，使其紧密围绕区域内高等教育及地方经济社会发展的需求，在服务中释放活力，凸显其“领头羊”、“排头兵”作用。
为实现政策目标，这一阶段政策举措更加多样，综合运用了权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具等。这一阶段，教育部将合建高校直接升格为准教育部直属高校，在原有的基础上再一次加大了对于合建高校的政策倾斜和资金支持力度，既延续了上一阶段行之有效的政策举措，同时对其进一步优化和完善。此外，“部省合建”政策采取了权威工具，它将合建高校直接列入准部属高校的行列，突破了国家现有的部属院校和地方院校两种高校管理体制，成为教育部与省政府共同管理、共同建设的“第三种”模式。
三、“省部共建”到“部省合建”政策的成效分析
从“省部共建”到“部省合建”，国家采取重点投入，以点带面的思路，通过资源汇聚、政策叠加、资金支持三管齐下，着力对Z14高校进行持续的支持。政策运行已近二十年，到底取得了怎样的成效？本研究试图采取对Z14高校的总体成效和不同梯队高校之间的横向比较的思路分析政策成效。
“省部共建”到“部省合建”政策主要涉及高校的学科建设、师资队伍建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面。本研究主要从以下五个方面进行政策成效分析：（1）学科建设，包括一级学科博士学位授权点数量、ESI世界排名前1%的学科数量、第四轮教育部学科评估B+等级及以上学科数量、学科专业布局情况。（2）师资队伍建设，包括师资队伍的结构、国家级人才及团队数量。（3）人才培养质量，包括教育教学成果奖数量、学生获奖数量、Z14高校立德树人改革情况。（4）科学研究能力，包括国家级科研项目数量、高被引论文数量及科研奖励数量。（5）社会服务能力，包括Z14高校优势学科对接地方主导产业的发展情况等。
本研究的分析资料主要来源于2020年教育部发展规划司专项研究课题“从省部共建到部省合建的政策演变研究”的调研资料，数据来自Z14高校提供的专项研究材料、建设成果报告、Z14高校网站、教育部网站及各省、自治区发布的数据、青塔学科平台、Incites数据库、艾瑞深校友会网及上海软科教育咨询公司发布的数据等。
（一）基于Z14高校总体的政策成效分析
1.学科建设成效初显
学科建设是人才培养质量的重要支撑。面对资源配置不合理、优势学科不突出的问题，合建高校围绕国家战略布局及区域发展需求，“调整、合并、缩减”部分本科专业，凝练学科方向，优化学科结构，集中力量发展重点学科、特色学科、优势学科，合建高校学科建设成效初显。
首先，一级学科博士学位授权点覆盖率达100%。政策实施以来，国家在一级学科博士学位点建设、博士招生指标分配上予以倾斜。2006年至2020年，Z14高校中拥有一级学科博士学位授予权的单位占比由42.8%提高到100%。其次，优质学科数量显著增长。ESI学科排名是应用比较广泛的用以评价大学学科发展水平的依据。整体上看，截止到2020年9月，Z14高校进入世界排名前1%的学科数量达到43个，较2004-2011年的3个增长了14.3倍，三个阶段年均增长量由最初的0.4个提高到14.3个，优质学科数量呈迅速增长趋势。最后，Z14高校学科专业结构有所优化。例如石河子大学立足区位优势，一级博士学位点从农学（60%）、管理学（40%），优化为农学（37.5%）、管理学（12.5%）、工学（37.5%）、经济学（12.5%），形成农、管、工、经协调发展格局。内蒙古大学停招 50个本科专业，新增环境生态工程、大气科学、考古学等9个符合自治区经济社会发展急需的交叉、融合的本科专业。南昌大学由原本的129个专业调整至96个，面向社会需求与重要领域增设金融数学、人工智能、智能医学工程等专业。
2.师资队伍建设取得长足发展
“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。Z14高校在政策的支持下，持续推进人才强校战略，相继制定一系列政策文件，如石河子大学修订《石河子大学“绿洲学者”聘任办法》、实施“石河子大学青年英才、领军人物及教学名师培育计划”；河北大学制定《河北大学高层次人才引进计划实施办法》《河北大学教职工攻读博士学位管理办法》等，吸引和培育高层次人才，师资队伍建设取得一定成效。
首先，师资队伍结构有所优化，Z14高校拥有的博士学位教师比例增加，其中石河子大学、内蒙古大学、青海大学、云南大学、河北大学、新疆大学、郑州大学7所大学的博士学位师资比例平均值从2016年的45.1%增至2020年的52.1%，增长了 7个百分点。其次，国家级人才及团队数量有所增长。与2004年相比，Z14高校每年国家级人才及团队数量均有不同程度的增长，2017年，“双一流”建设启动以及教育部发表《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》后，新增数量高达197人（见图1）。截止到2018年10月，Z14高校入选了38位长江特聘学者和12位国家杰出青年科学基金获得者。其中，山西大学与云南大学并列第一，合计入选6人，处于第三梯队的西藏大学实现突围，入选5位，这对于资源相对匮乏的中西部地区高校而言绝非易事。可见，“双一流”政策的叠加效应及国家的宏观政策引导为Z14高校的引人、育人、留人带来了重大政策机遇，有效提升了Z14高校高层次人才的数量。
3.人才培养质量稳步提升
人才培养是高校的基本职能，也是政策关注的重中之重。在政策倾斜与资金支持下，Z14高校注重质量立校、人才强校，将国家的资金支持优先用于教育教学及人才培养，围绕“立德树人”探索改革人才培养模式以满足国家及区域经济战略发展的需求，人才培养质量稳步提升。
首先，教育教学成果奖实现零的突破。教育教学成果奖的数量与等级是衡量高校教育教学水平的重要依据。三个阶段教育教学成果奖年均获奖数量分别为35项、89.3项、96.5项，其中，2012—2017年涨幅最大，获奖达279项（见图2）。从整体上看，14所高校教育教学水平大幅提升，尤其是“中西部高校综合实力提升工程”实施后，政策的叠加效应下，Z14高校整体的教学水平与竞争力明显增强。其次，学生获奖增长强劲。Z14高校的学生获奖数量从2004—2011年的0个增长至2018—2020年的43个，实现了从无到有的转变，一定程度上反映了Z14高校整体上人才培养质量的提升。最后，立德树人成效显现。落实立德树人根本任务是实现中西部高等教育振兴的必然要求，Z14高校紧密围绕“立德树人”根本任务，展开一系列人才培养模式改革的有益探索，取得了一定的成果。例如石河子大学推进创新拔尖人才“4+3、3+3”培养模式，促进本、硕、博课程体系的有机衔接；推进复合应用人才“1+2或1+3”培养模式改革。宁夏大学构建双向互动国际化及校企深度协同的创新人才培养模式，践行“以本为本、四个回归”，构建“通识培养+专业培养+个性化多元化培养”的人才培养体系。云南大学持续推进思政精品品牌建设，其“理解中国”系列计划之“研究生调研服务彩云南”“研究生学术新人铸魂论坛”两个项目分别获2019年、2020年高校思想政治工作精品项目立项。
图2 Z14高校三个政策阶段教育教学成果奖获奖数量（单位：项）
4.科学研究能力显著增强
科学研究是高校的第二大职能，对大学的发展至关重要。“省部共建”政策实施以来，国家在科研经费、科研平台建设、科研团队建设等方面予以Z14高校政策倾斜，加速推动Z14高校形成高水平学术团队和实验平台，打造聚集高端智力的“聚宝盆”，14所高校的科研能力显著提升，学术产出成效显著。
首先，国家级科研项目明显增长。2004—2019年，Z14高校总体上国家级科研项目数量从230项增长至2137项，净增1907项，其中2004-2011年增长趋势明显，2012年后每年增长数量整体较为平缓。其次，高被引论文数大幅增长。Incites数据库显示，Z14高校高被引论文由2004—2011年的15篇跃增到2018—2020年的1000篇，增长了66.7倍，充分表明Z14高校的科研影响力获得突飞猛进的发展。最后，科研奖励是对科学技术成果的认可和激励，能够很大程度激发研究者的科技创新活力。从整体上看，Z14高校在2004—2011、2012—2017、2018—2019年三个政策阶段获得科研奖励的数量呈递增趋势，尤其是近两年涨幅明显，达到48项，较2004—2011年涨幅7.1%。
5.社会服务能力显著提高
“部省合建”高校作为区域内的学术高地，不仅承担着引领区域内高等教育发展的责任，同时更肩负着推动地方经济社会发展的使命。“省部共建”实施以来，教育部多次组织专家对Z14高校进行发展战略规划论证、开展咨询工作，通过实地调研，帮助学校明确发展定位和目标，省级政府认真落实合建协议，指导合建高校为地方经济社会发展服务。尤其是“部省合建”政策后，按照“一省一策、一校一案”制定部省合建工作手册，进一步强化“以服务为宗旨，在贡献中发展”的办学理念，引导合建高校立足地域特色，推动优势学科对接区域主导特色产业发展，助其成为中西部经济社会发展的“助推器”、创新创业人才的“孵化器”、科技成果转化的“适配器”。
在政策的助力下，Z14高校服务区域特色产业发展取得显著成效。例如，石河子大学以化学工程与技术、农业工程为优势学科，对接新疆生产建设兵团化工产业和现代农业发展，建立了残膜机械化回收、特色林果机械化、饲喂机械化技术、农业水资源高效利用示范基地，服务区域农业发展能力大幅提高。郑州大学以材料科学与工程、化学、考古学为牵头学科，对接黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略和“一带一路”倡议，支撑河南新材料产业发展，其所研发的苯选择加氢制环己烯催化技术打破国际垄断，实现自主供给，并在河南、河北、山西等省市推广应用，建成投产 9 套己内酰胺、己二酸工业化装置。青海大学主动融入青海省决战决胜脱贫攻坚的战略部署，通过羊肚菌人工栽培、高寒区蚕豆与青稞、饲草轮作体系建设，培育特色食用菌、高原作物种业等新型产业，为贫困地区创造经济效益10亿元左右，带动贫困户户均增收3000元以上。但是，调研发现，Z14高校作为区域高等教育的“领头羊”“排头兵，对所在区域高校的协同、引领、带动作用依旧有限。
（二）基于不同梯队高校政策实施成效差距的比较分析
由于14所高校之间的历史渊源、文化积淀、发展背景、学科优势等存在差异。因此本研究根据2004、2012、2018、2020年艾瑞深校友会网发布的中国大学排名将14所高校划分为三个梯队（见表2），那么政策是否满足了不同梯队高校的需求？在政策的倾斜扶持下不同梯队高校取得了怎样的发展？研究试图从学科建设、人才培养、科学研究三方面进行比较分析，以更加客观的评估政策实施成效。由于本研究无法获得Z14高校2004-2020年不同政策阶段所有指标的数据，基于数据的有限性和可获得性，研究仅选取部分指标进行比较，虽不够全面，但也能够在一定程度上说明问题。
1.学科建设情况比较
从一级学科博士学位点数量、教育部学科评估结果两个方面对Z14高校进行横向比较。首先，三个梯队高校校均拥有的一级学科博士学位授权点数量分别为20.4个、14个和5.8个，第一梯队高校校均拥有的博士学位授权点数量是第二梯队高校的1.5倍，是第三梯队高校的3.5倍，其中拥有量最多的是郑州大学30个，最少的是西藏大学3个。其次，教育部学科评估可以有效反映高校的学科建设情况，其中B+等级及以上的学科可定义为优质学科。从教育部第四轮学科评估（西藏大学未参评）来看，Z14高校中仅有13个学科获得B+等级及以上，此外获B+等级及以上学科的高校除贵州大学外，均为第一梯队高校，而第三梯队高校学科评级主要集中在C类。从整体上看，三个梯队高校的优质学科数量依旧偏少，优势学科竞争力不足，特别是第二、三梯队高校的学科优势尚不明显。
2.人才培养质量比较
从教育教学成果奖数量、学生获奖数量两个方面对Z14高校人才培养质量进行横向比较。首先，从教育教学成果奖获奖数量来看，不同梯队高校之间的发展差距呈微弱扩张的态势，第一梯队高校与第二梯队高校之间的绝对差额从21扩大到58，与第三梯队高校从44扩大到91，第二梯队高校与第三梯队高校的绝对差额从23扩大到33（见图3）。其次，从学生获奖数量上看，第一梯队高校数量增长显著，而原本处于优势的第三梯队高校被第一、二梯队高校反超。随着Z14高校内涵式建设的持续推进，第三梯队高校在现代高等教育竞争中明显处于弱势（见图4）。
图3 三个政策阶段不同梯队高校教育教学成果奖项数量比较（单位：项）
图4 三个政策阶段不同梯队高校学生获奖数量比较（单位：项）
3.科学研究能力比较
从国家级科研立项数量、高被引论文数量等方面对Z14高校进行横向比较。首先，如图5所示，从国家级科研立项数量来看，以2012年为分水岭，三个梯队高校整体上较2012年前均有所放缓，但第一梯队高校依旧呈现明显的增长趋势，第二梯队高校增长幅度微弱，特别是第三梯队高校呈现微弱回落的态势。此外，值得注意的是，第一梯队与第二梯队高校之间的差额从39扩大到了607，与第三梯队之间的差额从94扩大到了1009，不同梯队高校之间的绝对差距迅速拉大，且这一差距或许在未来很长一段时间内难以消除。其次，如图6所示，从高被引论文数量来看，第一梯队高校呈现陡峭式增长的趋势，从7跃增到750，涨幅达107.1倍，尤其是2012年后增长速度进一步加快，相比之下，第二梯队高校发展趋势平缓，整体涨幅不明显，第三梯队高校基本处于原地踏步状态，发展的“天花板”效应显现。一定程度上表明该政策对于第一梯队高校的推动作用较大，而对推动第二、三梯队高校发展的作用发挥十分有限，政策的投入效益较低。
图5 2004、2012、2019年不同梯队高校国家级科研立项数量比较（单位：项）
4.成效差距的原因分析
政策实施以来，国家对中西部高校进行了长期持续的资源投入，从财政投入上，“省部共建”时期，仅2005、2006两年中央为省部共建高校争取到3.15亿元的专项经费支持，进入“部省合建”后，教育部对部省合建高校的资金投入保持在年均1亿元以上。从平台建设上，为14所高校搭建起教育部重点实验室、教育部人文社会科学重点研究基地等高水平研究平台，依托于科研平台汇聚优质科研团队和高层次人才，为Z14高校的可持续发展助力。尽管目前Z14高校的政策执行效果与政策目标依旧存在一定的差距，但是不可否认“省部共建”到“部省合建”政策为Z14高校的学科建设、师资队伍建设、人才培养、科学研究、社会服务等提供了动力，使Z14高校在多项指标上实现了从无到有、从有到优的转变。但是同样暴露出了一些问题：首先，Z14高校内部结构失衡，不同梯队高校之间发展差距持续加大，并趋于固化。其次，第二、三梯队高校发展后劲明显不足，尤其是第三梯队高校发展面临“天花板”。究其原因如下：
其一，中西部各省区的经济发展情况不同，各省级政府对于14所高校发展的支持力度不同。不同的资源禀赋和经济发展水平客观上导致区域之间存在一定差距，而区域内高等教育的办学水平、优势特色、质量效益等与区域经济发展密切相关。相较于新疆、西藏、青海、内蒙古等民族偏远地区而言，处于中部地区的河南、江西、河北等省份在人力资源、科技实力、产业发展等方面具有一定的比较优势，其经济发展水平较高，省级政府财政充足对高等教育的投入相对来说更高。例如从Z14高校2018年办学总经费来看，郑州大学、南昌大学、广西大学经费较多，分别为33.99亿元、27.57亿元、19.59亿元，而经费较少的石河子大学、宁夏大学、青海大学、西藏大学，分别为9.54亿元、9.12亿元、4.11亿元、4.08亿元。办学经费是大学长期发展的第一资源，是竞争到师资、生源、设备等其他优质资源的“酵母资源”。经费的差距导致第三梯队高校在资源竞争中处于弱势，而资源的“虹吸效应”会使得区域内的优质教育资源向处于有利地位的高校集聚，从而出现“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应。因此，第二、三梯队高校相较于第一梯队高校而言发展缓慢，甚至处于停滞状态。此外，省级政府对于政策的重视力度及执行程度也会不同程度的影响政策的执行效果。由于政策执行不仅需要人、财、物等资源的投入，同时深受思维观念及传统意识的束缚，部分省份在政策执行过程中重视程度较低，甚至落实不到位，也会阻碍高校的发展。对于政策的重视程度较高的省份，在政策执行中能够积极发挥自身主观能动性，则政策的成效更加显著。例如2018年，云南省政府成立云南大学世界一流大学建设工作领导小组，以贯彻落实省委、省政府关于云南大学世界一流大学建设工作的决策部署，并研究制定总体规划、重大政策，统筹协调解决建设工作中的重大问题。海南省2018年制定印发《聚全省之力办好海南大学的工作方案》，成立领导小组定期研究“部省合建”工作，并加大财政拨款支持力度，逐步提高海南大学生均拨款和人员经费补助水平，动态调整生均公用经费和空编经费补助标准。
其二，对于中西部高校发展而言，其困境可以从客观的条件限制和人为建构性因素两个维度来理解。长期以来，国家通过“补偿性”“输血性”的外部政策供给，很大程度上改善了Z14高校的客观发展环境，但是政策“硬投入”不断加大的同时，忽视了对中西部高校体制机制改革和软环境建设等的指导，致使部分高校对于政策的依赖性强，尤其是处于落后地区的高校，习惯性地将发展困境归因于自身先赋性因素的不足，不断强化自身的西部意识，难以逃脱“等靠要”的依赖性思维，对政府的“输血式”扶持产生制度性锁定效应，内生性发展动力不足。此外，“大学竞争的核心是制度的竞争，没有合乎高等教育规律的制度作保证，大学即便一时拥有雄厚的人财物资源，也不能成为有质量的好大学。”在高等教育高质量发展的背景下，推动大学治理能力现代化，优化大学制度是高校实现可持续发展的重要因素，研究发现第一梯队高校相较于其他高校改革力度更大，学校治理体系与治理能力更加完善。例如郑州大学实施《郑州大学章程》，成立郑州大学理事会，构建决策科学、执行高效、监督有力的运行机制；坚持学术本位，完善学术委员会、教授委员会等学术组织章程及工作机制；吸纳社会、校友参与学校治理，积极争取国家、地方和社会支持，实现办学由相对封闭到更加开放转变，在保障学校依法自主办学的同时，扩大社会参与学校决策；发挥教育发展基金会、校友总会等机构职能，争取校友及社会支持，拓展学校资金来源。云南大学在五个一流学科和学科群成立学科特区，建立了以学科带头人负责制的创新学科组织模式；开展机构改革，围绕地方经济社会发展需要，成立了民族政治研究院、高原湖泊生态与治理研究院、生物多样性研究院，组建资源植物研究院，持续推进人事、财务、资产等关键领域改革。
四、政策建议
（一）中央政府和省政府进行政策的动态调整，合力推进合建高校协同创新发展
Z14高校内部的“金字塔”分层迫切需要政策动态调整，尤其针对中西部各省面临的实际需求，适当调整资源配置重心，着力补齐发展短板。首先，中央政府创新政策供给，突出需求导向，构建精准灵活的政策扶持机制。动态调整部省经费配比，针对新疆、西藏、青海、内蒙古等民族偏远落后地区增加中央财政转移支付力度，增设改革发展专项资金，专款专用，缓解省级政府财政投入差距过大的问题。继续实施人才专项计划，加大对二、三梯队高校“长江学者奖励计划”的评选力度。在大型科研平台建设、国家级重点工程项目审批上予以专门的政策支持，通过政府的强干预遏制Z14高校内部差距拉大。未来政策一定程度上增加能力建设工具，例如积极推动“985”高校校长到中西部高校任职、指导Z14高校建立大学章程、为Z14高校制定远景发展规划等；相应减少具有强制性的、一刀切的权威工具，减少繁琐的审批流程和“高压式”行政手段，为合建高校发展“松绑”。其次，省级政府立足于区域特色和高校发展诉求，对区域内高等教育的办学目标、资源配置、学科结构布局等进行统筹规划，研究制定适用于本区域高校发展的税收、金融、高端人才引聘等配套政策。建立国家级综合创新平台，注入人才共享机制，设置“区域创新与发展”专职科研岗位，依托平台重点引进和培养学科领军人物，引入政府、高校、行业企业多元主体参与，投入专项资金，针对国家和区域发展战略所需的前沿技术、关键技术等开展原创性、基础性的联合研究，针对人文社科领域发展提供政策导向、信息咨询、规划论证等服务，通过协同创新、互补联动增强竞争优势。
（二）合建高校深化机制体制改革，增强发展能力和内生动力
新发展格局下，需要继续推进高等教育的内涵式发展，需要高校办出自身特色和活力，增强办学的效益。对于合建高校而言，肩负着引领地方经济发展和高等教育发展的使命与责任，面对中西部高等教育先赋性发展因素的不足，合建高校更需要在未来深化机制体制改革，增强发展能力和内生动力，实现又好又快发展。首先，构建大学、社会互动长效机制，引导鼓励社会和市场深度参与高校内部治理，突破高校自身的“单循环”。其次，增强与规范学术组织的工作机制，引导高校建立教授治校或人才治学机制，激发高校办学活力。再次，鼓励高校进行原有组织机构改革，穿透学科壁垒，专业壁垒，设置交叉学科研究院、未来改革发展学院等，促进学科交叉融合，发挥优势学科带动作用，进行创新教育、科技服务与成果转化。最后，建立完善的交流沟通机制，加强Z14高校之间的经验交流与共享，例如定期开展座谈会、经验交流会等针对各自发展需求交换意见；利用大数据、区块链、互联网等信息技术，实现Z14高校之间的研究平台、数据资料等的共建共享等，通过各高校之间抱团取暖，发挥更大的政策效益。
作者—编辑—同行评议意见
第一轮审稿意见
同行评议意见1
论文选题具有重要的现实意义。研究思路清晰，资料详实，研究结论富有启发性。建议刊用。
审稿结论：可刊用。
同行评议意见2
文章选题有一定意义。有以下意见建议供参考：
第一，“省部共建”的内涵和意义明显大于“促进我国中西部高等教育发展”。
第二，在第一部分中，三个阶段的时间段是高度交叠的，特别是第一个阶段完整覆盖第二个阶段，而且与后文的时间段划分不一致。
第三，论文的关键是围绕政策目标评估政策执行的效果，但文章的内在逻辑性不够完善。如第二阶段的政策目标是解决“中西部高等教育短板突出”问题，但政策评估中并未回答诸如“学科专业设置和师资队伍结构不尽合理”等短板问题解决进展。又如文章提出第三阶段的政策目标就是在没有教育部直属高校的省份建设第三种类型——“部省合建”高校，将其打造成为区域高等教育的“领头羊”“排头兵”，其实这些高校本身就是区域（至少省域）的领头羊、排头兵，政策执行效果也应该要回答这些问题。
第四，成效分析中相关指标的选择值得斟酌，如用一级学科博士学位授权点数量、ESI世界排名前1%的学科数量、第四轮教育部学科评估B+等级及以上学科数量等来评估“人才培养”成效等。
第五，对Z14高校建设成效分析中肯定的进步与所引述的艾瑞深校友会网发布的中国大学排名中至少8所高校较大幅度下滑形成“鲜明对比”，说明相关政策是成功的或是？
第六，政策建议应该回到政策工具框架中进行分析。
审稿结论：退稿。
编辑意见：请根据外审意见深入修改完善，返回再审。请用修订模式修改返回。
省部共建到部省合建政策，是国家高等教育政策的重要组成部分，其成效值得研究，选题可。
本文认真梳理了政策演进历程、成效分析，得出了一些有价值的结论。研究结论也有针对性。建议发表。但如下问题供参考。
论文标题需再斟酌，新发展格局的意味是否已经突显，或与主题的相关性如何？
注释中，不必出现注释。
在成效分析中，如能增加对比研究，如未实施这一政策的院校发展状况，可能更好。
审稿结论：可刊用。
同行评审意见4
1. 文章从政策工具视角对共建政策进行了系统梳理，并从学科建设、师资建设、人才培养、科研、社会服务等方面对建设成效及其差距进行了全面分析，论点详实，数据充分，是一篇高质量的学术论文；
2. 文章结构还需要进一步优化，比如第一节主要是梳理从“省部共建”到“部省合建”政策的演进历程，但其中又包含了政策工具的内涵和分类，且衔接过渡不够自然，建议把这部分内容单独放在引言部分，作为“问题提出与理论框架”，历史演进部分仅仅分析不同阶段侧重使用的政策工具即可；
3. 目前看来政策建议这部分与关于成效和不足的分析还尚未充分结合，可以结合前文关于政策工具变化以及高校内部分化等问题进一步细化相关建议，增强建议的现实针对性；
4. 摘要过于普通，没有凸显文章的亮点（政策工具的演变、不同梯队高校间成效差异及原因），部分表述又略显罗嗦，不够精炼，摘要最后应加入挖掘需求、追求特色的政策建议。
审稿结论：可刊用。
编辑意见
请根据外审意见进一步修改完善，或做出针对性回应，返回再审。请用修订模式修改返回。
对同行评审意见3的回应
修改说明1：非常感谢专家的提醒，让我们意识到本文在标题上存在的不足。通过对标题的仔细斟酌及对全文的全面梳理，的确存在标题“新发展格局”与文章主题联系不紧密的问题。基于您的建议，我们在对策建议部分添加了部分有关“新发展格局”的内容。具体内容如下：
“构建新发展格局，需要大力开展原创性的基础研究，实现国家发展战略所需的高新技术、关键技术的自主研发和创新。因此省级政府需要鼓励引导共建高校与科研院所、行业企业和省域内其他高校合作，为合建高校提供政策导向、专项经费、信息咨询等，引导其对区域内产业发展的关键技术、高新技术等进行联合研发，推动科研创新和科技成果转化，从而提高区域内经济发展水平。”
“新发展格局下，需要继续推进高等教育的内涵式发展，需要高校办出自身特色和活力，增强办学的效益。对于合建高校而言，其肩负着引领地方经济发展和高等教育发展的使命与责任,…………。”
修改说明2：非常感谢您的这一建议，我认为这对我们进一步完善论文具有重要的指导意义。经过对文献的再次梳理及政策未实施高校初步的数据收集，本研究未能采纳该建议。原因如下：(1)若增加政策未实施高校与政策实施高校之间的对比研究，其关键在于寻找具有代表性、可比性的样本院校，但是未实施政策的高校数量多、范围广且不同高校发展背景、办学定位、专业设置、培养目标等不同，因此如何选取样本院校，遵循何种标准选择样本院校目前尚无法确定。（2）与研究的可行性有关。一旦选定样本院校，我们需要收集该校在学科建设、人才培养、科学研究、师资队伍建设等维度的2004-2020年所有指标的相关数据。但是，由于院校层面的数据难以采集，若无法获得样本院校提供的数据支持，仅靠个人采集一方面工作量巨大，另一方面无法保障数据的连续性、准确性。（3）若在成效部分增加对比研究，则文章篇幅过大。基于此，文章未能采纳该建议，但这一建议为我们今后的相关研究提供了启发，今后的研究中若条件充足一定会考虑该建议。
修改说明1：非常感谢您的建议，使我们对第一部分政策演进历程中存在的问题更加清晰。对于您的建议，我们结合文章内容进行了深入的分析和思考，对于您提出的“将政策工具的内涵与分类内容单独放引言部分，作为‘问题提出与理论框架’”这一建议，我们目前可能难以调整。原因如下：（1）由于政策工具理论并不是文章的总体分析框架，我们仅仅是为了梳理政策的演进而使用了政策背景、政策目标、政策工具这一分析框架。同时，文章第二部分成效分析时搭建了分析框架，若把这部分内容单独放在引言部分，作为“问题提出与理论框架”的话，它无法统领整个文章。（2）文章的引言部分包括了政策的背景及已有文献对这一问题的研究等，同样在说问题的提出，因此经过认真的思考，文章未能将这一部分单独放入引言。
但是，您的建议让我们深刻认识到这一部分存在的问题，因此，在仔认真斟酌您建议的基础上，我们做了如下的修改：将政策演进中关于政策工具的内涵和分类这部分内容放至“一、从‘省部共建’到‘部省合建’政策的演进历程”这一大标题下，政策演进部分仅保留了各政策阶段侧重使用的政策工具。
文章修改后如下：
一、从“省部共建”到“部省合建”政策的演进历程
纵观高校“省部共建”到“部省合建”政策近二十年变迁历程，历经“省部共建”政策（2004-2011年）、“中西部高校综合实力提升工程”（2012-2017年）、“部省合建”政策（2018-2020年）三个阶段，基于历史变迁视角和关键性政策文本分析，以政策背景、政策目标、政策工具为分析框架，厘清“省部共建”政策到“部省合建”政策的演进过程。其中，对于政策工具的分析，本文借鉴了麦克唐奈和埃尔莫尔、施奈德和英格拉姆关于政策工具的分类理论，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具。权威工具是支配个人或机构行为的规则；激励工具是通过切实的回报（正向/负向）诱导人们遵从或鼓励人们使用的，其中协议也是激励工具的一种类型；[5]能力建设工具是对材料、智力和人力资源上的长期建设；系统变革工具是指在个体和机构当中转换权力, 以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质。[6]
修改说明2：感谢您提供的建议，为我们之前比较空泛的对策建议部分提供了修改方向。基于您的建议，我们将部分对策建议进行了重写。同时尽可能地结合前文的分析，进一步细化政策建议。修改后的具体内容如下：
1. 挖掘需求，使政策更加精准地服务于中西部高校的振兴
“省部共建”到“部省合建”政策予以Z14高校大量的资源投入和政策倾斜，整体而言取得了一定成效。但Z14高校内部的发展差距不断拉大，呈现“金字塔”分层，迫切需要政策的动态调整，增加政策的精准性。首先，中央政府突出服务职能，以需求为导向，实现精准扶持。面对Z14高校内部的发展差异，切实根据各省面临的实际情况，适当的调整资源配置的重心，在保障整体发展的同时突出对弱势区域的重点支持，例如进一步加大对于新疆、西藏、青海、内蒙古等民族偏远落后地区的政策倾斜和中央财政转移支付力度，加大对第二、三梯队高校在学科建设、科研平台建设、师资队伍建设上的规划引领和技术支撑。其次，增强省级政府高等教育统筹权。省级政府立足于区域特色和高校发展诉求，对区域内高等教育的办学目标、办学经费、学科专业设置等进行统筹规划，除继续增加省级财政投入和政策倾斜力度外，也要研究制定适用于本区域高校发展的税收、金融等财政配套政策,拓宽经费来源渠道。同时， 通过搭建合作平台，推进产学研深度融合，实现区域内资源的共建共享。构建新发展格局，需要大力开展原创性的基础研究，实现国家发展战略所需的高新技术、关键技术的自主研发和创新。因此，省级政府需要鼓励引导共建高校与科研院所、行业企业和省域内其他高校合作，为合建高校提供政策导向、专项经费、信息咨询等，引导其对区域内产业发展的关键技术、高新技术等进行联合研发，推动科研创新和科技成果转化，解决“卡脖子”的技术难题。最后，建立完善的交流沟通机制。Z14高校之间有着相同的政策背景和发展境遇，加强Z14高校之间的经验交流与共享，例如定期开展座谈会、经验交流会等针对各自发展需求交换意见，同时充分利用大数据、区块链、互联网等信息技术，实现Z14高校之间的研究平台、数据资料等的共建共享等，通过各高校之间抱团取暖，发挥更大的政策效益，缓解内部发展差距。
2. 追求特色，使政策更有利于激发中西部高校自主发展的内生动力
新发展格局下，需要继续推进高等教育的内涵式发展，需要高校办出自身特色和活力，增强办学的效益。对于合建高校而言，其肩负着引领地方经济发展和高等教育发展的使命与责任，面对中西部高等教育先赋性发展因素的不足，更需要其在未来的发展中破除“西部意识”“制度同形”“路径依赖”，增强高校的治理水平，激发中西部高校的自主发展意识和动力，主动探索一条与中西部社会经济和区域特色相适应的发展道路。首先，在继续加大对中西部高校政策扶持和资源投入的同时，斟酌扶持的领域及扶持的力度。例如加大对与国家和地方发展战略相契合的特色学科、重点学科、交叉学科等的资源投入，加大对科技含量高、与产业发展关联度大的核心技术、“卡脖子”技术研发的扶持力度等。其次，在政策制定与实施中，确保政策工具的合理配置。未来政策需要在一定程度上增加能力建设工具，推动Z14高校的内涵发展，例如积极推动“985”高校校长到中西部高校任职、科学论证合建高校的的办学定位和发展目标、指导Z14高校建立大学章程、为Z14高校制定远景发展规划等；同时，相应减少具有强制性的、一刀切的权威工具，这需要在未来的政策中进一步赋予合建高校在自主招生、学科专业的设置与调整、选聘和培育高层次人才、科研和社会服务等方面的自主权，减少繁琐的审批流程和“高压式”行政手段，为合建高校发展“松绑”。同时，在对政策实施成果评估时，在原有硬性指标的基础上，增加一些弹性的政策评定标准，在评估中关注合建高校在办学理念、人才培养、学科建设、科学研究等领域的鲜明特色，引导其立足于自身区域优势，探寻差异化、特色化的发展道路，更好地为社会经济发展服务。
修改说明3：非常感谢您对于我们文章摘要部分提供的建议。基于您的建议，我们对摘要进行了认真地修改，以下是我们修改后的摘要，对部分语言进行了精炼，并在研究发现部分重点叙述了不同梯队高校之间的成效和原因，并在最后加入了挖掘需求、追求特色的政策建议。修改后如下：
摘要：新发展格局下如何破解中西部高等教育发展困局，回顾从“省部共建”到“部省合建”政策，分析政策实施高校——Z14高校的政策成效，从这一角度为进一步推动中西部高等教育振兴提供政策建议。基于政策背景、政策目标、政策工具分析框架，厘清从“省部共建”到“部省合建”政策的演进历程。从政策变迁的视角出发，分析Z14高校的总体成效和不同梯队高校之间成效的差异现象及其原因。研究发现：政策的实施虽整体上提升了Z14高校的办学水平，但其内部的发展差距迅速拉大，呈现“金字塔”分层；第二、三梯队高校发展后劲明显不足，面临“天花板”。其原因主要在于各省级政府支持力度及不同梯队高校之间体制机制改革与软环境建设程度不同。未来要挖掘需求，使政策更加精准地服务于中西部高校的振兴；追求特色，使政策更有利于激发中西部高校自主发展的内生动力。
编辑部定稿会终审意见
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